地方債務(wù)化解與競爭性行業(yè)地方國企完全退出
地方政府投融資平臺類國企的財務(wù)風險化解，實際上也就是地方債務(wù)的化解，應(yīng)與地方政府其他類國企改革及相應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)、國企逐步全面退出競爭性部門的改革結(jié)合起來。隨著當前城市房地產(chǎn)市場下行，未來地方土地出讓金收入增速下降，乃至于出讓金水平絕對下降的情況都可能出現(xiàn)，投融資平臺類國企用于抵押的土地價值難以覆蓋其對應(yīng)貸款的可能性日益加大。
對未來經(jīng)濟進一步下行可能帶來的地方預算內(nèi)、外收入大幅度下降，未來各類公共服務(wù)、社保支出剛性增加，以及由此導致的地方政府債務(wù)缺口，中央和地方政府都應(yīng)有充分的認識和準備。目前，一些地方政府已開始著手處置手上的各類國有企業(yè)資產(chǎn)，為未來的償債和補缺做準備。
為此，中央政府應(yīng)該為地方國企改革制定一個原則性的指導方針：即在全面摸清地方政府資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上，明確那些仍存留在競爭性行業(yè)（包括服務(wù)業(yè)與制造業(yè)）的地方國企應(yīng)該逐步完全退出，而相關(guān)資產(chǎn)處置后的變現(xiàn)收入應(yīng)該優(yōu)先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務(wù)，而不能用于進一步鋪攤子的資本建設(shè)乃至地方經(jīng)常性支出。中央更應(yīng)該制定出原則性的政策，一方面要防止出現(xiàn)因措施不到位而導致的國資流失，另一方面又讓地方政府解除不應(yīng)有的顧慮，推動地方國企在一般競爭性行業(yè)逐步、但最終完全地撤出。這顯然是一個難度很高的平衡。
目前中國超過10萬家的地方國企中，大致可分為三類，一類是投融資平臺類國企大約上萬家。第二類是一般競爭性行業(yè)國企，第三類是地方公用事業(yè)部門國企。我認為，地方國企改革的主要目標應(yīng)明確為：第一、逐步實現(xiàn)競爭性行業(yè)國企的完全民營化和資本變現(xiàn)，為地方投融資平臺類國企相關(guān)債務(wù)的償還、為地方社保與公共服務(wù)資金的充實創(chuàng)造條件；其次，在那些傳統(tǒng)上有自然壟斷特性、但現(xiàn)已可以引入競爭的地方公用事業(yè)領(lǐng)域，切實引入民資并加強競爭，全面提升地方政府公共服務(wù)提供的效率。
關(guān)于地方政府是否應(yīng)該在一般競爭性行業(yè)實現(xiàn)國企完全的退出，必然存在不同的意見。之所以我認為要把目標設(shè)定為最終完全退出，一方面是讓利于民，推動社會資本投入到有回報的實業(yè)部門，而不是到資本市場或房地產(chǎn)市場去繼續(xù)吹大泡沫，甚至直接流出國門；另一方面，也是要通過國資變現(xiàn)去償還地方債務(wù)并補齊投融資平臺類國企可能帶來的巨大壞賬，甚至用于提升公共服務(wù)，補齊社保支出的潛在缺口。
也正是從這個意義上講，在地方國企改革的過程中，對競爭性行業(yè)仍存在的那些國企，逐步吸收私營股權(quán)進入的“混合所有制”改革，可能是實現(xiàn)上述“最終完全退出”目標的一種過渡形式，而不應(yīng)該是最終形式。
現(xiàn)代經(jīng)濟學和各國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗表明，在那些競爭性較強的行業(yè)，混合所有制，尤其是國企和民企相互長期參股，可能帶來的問題要比解決的問題更多，尤其是國有股權(quán)的委托代理機制問題與國有資產(chǎn)流失問題，要處理好難度很大。這也就是為什么發(fā)達經(jīng)濟體在競爭性行業(yè)基本沒有國有、民營相互參股、更鮮見純國企的根本原因所在。
為什么“混合所有制”可能是地方競爭性國企改革的一種過渡形式呢？ 這里希望強調(diào)，如果改革的最終目標是國有股權(quán)的完全退出，對這些行業(yè)的國企而言，即使最開始只引入少數(shù)私人股權(quán)，甚至引入高管和員工持股，也會有助于企業(yè)改善經(jīng)營管理、提高效益，乃至償還企業(yè)的銀行貸款。而經(jīng)過一段時間的磨合，隨企業(yè)經(jīng)營效率提升后，國有資產(chǎn)的實際價值就會更明晰。無論對地方政府，還是對入股的民營企業(yè)或持股高管、員工而言，則都有助于降低交易風險，并為未來完全的民營化創(chuàng)造條件。處理得好，也有助于防止改革過程中的國有資產(chǎn)流失。當然，前提是國有股的退出過程要保持公開、透明，要引入市場化競爭。
切實放開準入并打破央企的行政性壟斷
對于那些難度更大、利益更集中的行政壟斷性央企，改革目標則應(yīng)該明確為逐步打破壟斷、增加競爭，最終降低全社會的運營成本、拉動經(jīng)濟增長與就業(yè)、推動產(chǎn)業(yè)升級與技術(shù)進步。因此，未來的改革應(yīng)逐步切實剝離與主業(yè)無關(guān)的各種輔業(yè)，切斷普遍存在的低效率交叉補貼。更重要的，是在每個部門、行業(yè)都進行更為充分的政策改革研究儲備：要充分借鑒國際相關(guān)改革的經(jīng)驗和教訓，結(jié)合該行業(yè)歷史與現(xiàn)實，委托多個獨立專家團隊來提出備擇性的改革方案。在此基礎(chǔ)上，還要展開多層次、多輪回的改革政策討論與實施方案辯論。在這些討論與辯論中，有必要引入改革的各個利益相關(guān)者，包括各相關(guān)部委、消費者、被改革對象自身。不僅要通過相對公開的討論、辯論給被改革對象施加改革的壓力，而且也要想方設(shè)法建立可信的補償機制去減少利益集團對改革的阻力。
顯然，這些以央企為主體的行政性壟斷行業(yè)國企改革，所涉及資產(chǎn)非常龐大，企業(yè)子公司、孫公司更是數(shù)量眾多，改革光是在技術(shù)經(jīng)濟問題上就會非常復雜，加上各個行業(yè)都有不同的技術(shù)經(jīng)濟特點，有效的改革方案也必然因行業(yè)不同而存在重大差別。更毋庸諱言的是，這些壟斷性央企的改革，在不同主體利益方面如何實現(xiàn)平衡、以及改革所可能帶來的經(jīng)濟、社會乃至政治影響等方面，都非常微妙。可以毫不夸張的說，央企改革要取得成功，不僅需要強大的經(jīng)濟智慧，更需要強大的政治智慧。
國企改革的配套改革必須并舉
國企改革必須與反壟斷改革、價格改革，國資改革、乃至社保、財政體制改革相互配套，并放在建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，同時推動長期可持續(xù)增長的大背景下來推動。首先要降低和清理那些有一定行政性壟斷性質(zhì)國企所在行業(yè)仍然存在的各類進入管制，切實強化反壟斷管制機構(gòu)的權(quán)威與獨立性，防止管制機構(gòu)為被管制對象俘獲；其次，對公用事業(yè)、交通運輸?shù)确⻊?wù)價格的確定，在引入競爭機制的基礎(chǔ)上更多交給市場去決定；第三，政府即使要保留一定的國資股權(quán)，也不代表要通過保護國企來實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。國資應(yīng)該以獲得市場化回報為目標，不應(yīng)追求壟斷帶來的超額利潤，明確一定時期內(nèi)保留國有資本，最終是為了獲得市場平均水平的回報來充實包括社保在內(nèi)的公共財政。
最后，在確定中央國企改革的總體目標確定并出臺改革的整體方案之前，央企層面的任何改革動作都應(yīng)特別慎重，尤其對那些可能強化壟斷的央企整合與并購舉措更應(yīng)有所制約，以免改革不僅沒有增加競爭，卻反而強化了壟斷，結(jié)果是尾大不掉，甚至未來還不得不推倒重來。比如， 最近南車與北車合并所引起的巨大爭議，就是一例。
本部分用了較大篇幅從理論上考察中國國企改革的歷史，并介紹了國企改革的相關(guān)國際經(jīng)驗，旨在說明以下問題：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府直接辦國企，哪怕是只持有部分股權(quán)但介入企業(yè)的戰(zhàn)略與經(jīng)營決策，一般而言并不利于政府在公共治理中扮演正確角色，也不利于社會利益的最大化和經(jīng)濟的持續(xù)增長。
之所以我們特別強調(diào)地方競爭性行業(yè)國企的完全退出，強調(diào)壟斷性央企和地方公用事業(yè)類國企改革 必須在強化競爭的前提下放開準入，主要還是考慮到中國經(jīng)濟未來面臨的潛在風險。在經(jīng)濟下行期剛開始時，推動這些改革措施可以有效拉動增長，同時實現(xiàn)國有資產(chǎn)在較高價位上的變現(xiàn)，從而有利于穩(wěn)固金融體系和充實公共財政。一旦改革動作遲緩，就可能反而加快經(jīng)濟下行速度，那樣國企改革的正面效應(yīng)就可能大打折扣。
國企改革是中國向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中一個繞不過去、也一直沒有繞過去的坎。改革開放已經(jīng)進行了30多年后，這個攻堅戰(zhàn)還在進行。改革沒有靈丹妙藥，尊重基本經(jīng)濟規(guī)律，密切結(jié)合經(jīng)濟形勢選擇好改革的目標，在此基礎(chǔ)上有策略地推進，是國企改革，乃至所有改革成功的前提。在中國經(jīng)濟與金融風險日益加大的今天，更應(yīng)未雨綢繆，加快行動。特別是壟斷性央企的改革，難度和意義都特別重大、即使達成了改革目標的共識，從開始準備到改革實施。到最后拉動經(jīng)濟增長與就業(yè)，都還需相當長的時間。決策者更應(yīng)有時不我待的緊迫感，讓國企改革能在中國整體經(jīng)濟與金融風險全面暴露之前就得到全面推動。也只有這樣，才能給包括國企、民企企業(yè)家在內(nèi)的全社會以更堅定的信心，并成為改革的強大支持力量。
（注：本文僅代表作者個人觀點，本文責編：霍默靜 mojing.huo@ftchinese.com）
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