近日，浙江象山縣“旅游娛樂用途”的大羊嶼通過拍賣方式出讓使用權成功。首拍落槌，碧海潮生，新“島主”的出現，不知又點燃了多少無人島開發之夢。
聽上去，“無居民海島”海外孤懸，建設海島只需大膽拓荒即可，而實際上，開發者可能面對的方方面面的糾紛，不比陸地上少。
今年5月，筆者曾赴浙江沿海實地調研無居民海島投資。基于具體國情，無居民海島的投資風險并非空泛的“投資大、周期長、見效慢”這樣的老生常談，地方政府、村鎮居民、投資者，特別是旅游從業人員，對無居民海島的開發都存在三大認知誤區：1.“開發者只有島礁使用權，沒有周邊海域使用權”；2.“島嶼使用權是經營權，或土地承包開發權”；3.“無居民海島是大陸的延伸，鄰近村鎮居民有權要求宅基地使用權”。
這種誤區帶來的結果是：地方政府經常管開發者額外收費，鄰近居民則常向開發者要地——導致島嶼開發成本控制困難。
作為一種特殊的不動產，無居民海島的使用權，是指權利人（島主）對特定的無居民海島的自然資源系統，合法進行整體和直接的支配、控制，并享有使用、收益和部分處分的權利。據《物權法》規定，這種權利是受到較強制約的用益物權。所以，無居民海島的使用權是多種權利的集合，主要包括土地使用權（主要是建設用地使用權）、礦業權、林業權、狩獵權、取水權、規定范圍內的海域使用權，出讓使用權是將集合的多種權利“打包組合”，比如，旅游小島上開發潛水、沖浪、海釣，必須擁有一定范圍內的海域使用權。有的地方政府在海島使用費之外加收海島周邊的海域使用費，這顯然是錯誤的。
私人島主（企業）和鄰近大陸居民的權益糾紛（既包括利益分成，也包括土地），是個普遍性難題。筆者曾深入考察相關利益群體，有的漁民認為自己每年定期登島，參與旅游服務，應該分享出讓的部分權益；有的村干部認為海島是集體所有制土地。這些均為誤解。
據《海島保護法》第4條規定：“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。”因此，它不屬于農村集體所有，沒有宅基地使用權。
無居民海島投資開發最核心的問題，是充分發揮它的流轉功能，即無居民海島的抵押、轉讓、租賃、繼承、合資合作經營等，讓海島具備更多的經濟功能。《擔保法》第34條規定，抵押人有權處分國有的土地使用權與抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等地的土地。根據“法不禁止即為允許”原則（《物權法》第180條第6款，關于可以抵押的財產“法律、行政法規未禁止抵押的其他財產”），“島權”可以設定抵押，也可進入二級市場流通。為了防止開發商“圈島”囤地現象，政府可在建設進度、投資強度等環節，設立限額規定，加以科學監管。
相關政府部門應參照日本《日本小笠原群島振興特別措施法》、澳大利亞《勞德哈伍島法》等現有的司法實踐，突出物權的司法構建。在“十二五”期間，應制定專門的“海島開發法”，可效仿《日本孤島振興法》，和現有的《海島保護法》并行。 
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