“目前,我們銀行中的呆賬壞賬70%～80%都是由地方政府擔保或地方政府背景公司無力償還貸款所造成的,主要是在20世紀 90年代末那波政府基建投資熱潮中形成的�！蹦持行凸煞葜沏y行高層領導對記者表示。
在今年年初舉行的中國人民銀行2010年度工作會議上,中國人民銀行行長周小川提出“要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風險,加強貸款用途管理,防止變相使用銀行貸款作為項目資本金”。
銀監會主席劉明康更是明確提出“全面評估和有效防范地方融資平臺的風險,加強貸款跟蹤檢查”等要求。
“從央行表態來看,肯定是有些地方把銀行貸款當項目資本金用了,等于說'空手套白狼’,把風險完全推給了銀行。”一位接近監管層的消息人士告訴《中國經濟周刊》,“央行、銀監會對地方投融資平臺不規范的問題非常緊張,擔心引發財政風險,轉而引發金融風險,影響社會穩定�！�
另一個值得關注的是,2009年年末,財政部專門下發《關于堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》,緊急叫停了地方財政為融資平臺違規擔保向社會公眾集資。這被解讀為某些地方政府出現了將債務風險向社會轉移的情況。
瑞信亞洲區首席分析師陶冬告訴《中國經濟周刊》,地方政府大部分項目采用的是城投模式,即注冊一個公司放很少部分的錢進去,然后到銀行貸款,這個模式的根本弱點在于,它是靠土地價格評估的,“2009年賣地收入占到地方財政收入45%,中國如果要是利率出現了大幅的調整,房地產一定會出現變化,一旦地賣不動了,地方財政一定有問題,危機或將依次來臨�！�
交通銀行(601328,股吧)首席經濟學家連平認為,許多地方政府近幾年將陸續進入償債高峰期,而受土地出讓金收益下滑和經濟下行的影響,地方政府財稅收入縮減較大,部分不具備自償性的建設項目還款來源難以保證,償債風險擴大。
此外,央行的貨幣政策何時真正緊縮尚不能確定,這也是懸在地方投融資平臺上的一把利劍。
進退失據的地方融資
——信貸收緊后何以為繼？
那么,已經向這些地方投融資平臺發放了貸款的商業銀行,又將如何應對當前形勢？
陶冬的觀點是,“目前能夠做的主要是三方面的事,第一是嚴控新的不合理的項目;第二個盡快把建設項目進度加快,從而盡快產生效益和現金流;第三,銀行應該在這些地方政府項目上做好足夠的撥備,以應對未來可能出現的呆壞賬�！�
據了解,銀監會已經通過內部渠道告知各銀行在向“地方融資平臺”貸款中必須把握住“三條紅線”不動搖。這三條紅線分別是:第一,嚴禁發放打捆貸款;第二,不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協議;第三,對出資不實,治理架構、內部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺,要嚴格限制貸款,并立即協商風險防范具體措施。
然而,記者注意到銀監會“三條紅線”并未涉及“地方融資平臺”抵押物或質押物變動問題,而這愈發成為衡量貸款風險大小的關鍵。
央行的調研結論還認為,政府投融資平臺總體負債率較高,盈利能力較低,透明度較低,銀行對平臺及地方政府的整體債務水平難以準確評估,信貸資金監管難度較大,政府投融資平臺貸款潛藏著系統性金融風險。
交通銀行首席經濟學家連平對《中國經濟周刊》表示,這些政府背景貸款項目往往周期長、規模大、同質化而難以實現商業可持續性,直接影響其未來收益,項目償債能力大打折扣,風險具有隱蔽性。
一位銀行業人士告訴《中國經濟周刊》,“如果銀行在這樣的資產表上繼續放貸,可能會重蹈20世紀90年代中后期銀行風險集聚暴露的覆轍。”
然而,現實情況卻是,我國的城鎮化建設已經進入新一輪建設高峰期,地方投融資平臺仍然需要在城鎮化中扮演著重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制,地方投融資平臺所蘊含的危局將可能提前顯現,并成為真正的危局,進而對中國經濟產生重大影響。
對此,原財政部部長項懷誠告訴《中國經濟周刊》,“這種情況顯然是要引起重視了,不應該掉以輕心。不過如果我們國家經濟正常,在今后的過程中這些負債能夠逐步得以消化�！�
巴曙松卻認為,下一步如何為城市化進一步融資？依賴地方政府投融資平臺推動的政府需求來刺激經濟增長實際上面臨著制約。這個問題也許不會在2010年暴露,但值得關注。
財稅體制改革的期待
——地方政府債券發行待松綁
該來的問題遲早要來,對于地方投融資平臺背后所包含的更大范圍的地方債務危機將如何化解？
解鈴還需系鈴人。
“中國當前仍處于城市化進程中,地方政府有大量改善基礎設施的投資需求,地方上要做很多工作,需要大量資金,而我國的《憲法》規定地方政府不能舉債。如何彌補這個資金缺口,是各級政府都普遍面臨的一個基本問題,所以才會產生各種各樣的融資平臺的問題�！睆埍笙颉吨袊洕芸贩治�。
北京市道可特律師事務所主任、北京市朝陽區第十四屆人大代表劉光超亦表達了同樣觀點。在其看來,地方政府債務的急劇累積和迅猛增長,已成為普遍性、全局性的問題,并已嚴重影響了基層政府的正常運轉,惡化了社會信用環境,埋下了巨大的社會危機隱患。究其根源,既有地方經濟發展滯后的原因,又有現行體制下事權與財權高度不對稱的因素;既有國家宏觀政策的影響,又有地方政績工程和管理缺位的推動,以及沒有規范的制度化融資渠道,已久為人所詬病。
基于此判斷,劉光超認為,一方面要嚴防產生新的不合理債務,建立科學的地方政府債務管理機制;而更要緊的是如何清除歷史遺留問題,確保落實償債資金來源,制定切實可行的償債計劃。
在湖北省財政廳紀檢組副組長、監察室主任傅光明看來,建立償債資金來源機制和償債準備金制度,可以從6個方面籌措資金:從土地出讓收入中提取一定比例;從市政配套費中籌集一定資金;從國有資產收益中集(000039,股吧)中一定比例;在國庫現金流管理上作文章,視財政經濟運行狀況,將庫底資金作為壓縮政府債務的輔助工具或機動財力;收回債務人擁有的資產,通過拍賣、轉讓變現后抵償債務;對行政事業單位拖欠的債務,編制部門預算時應安排專項還貸準備金。
當然,“上級政府要建立地方政府債務政策激勵機制,完善財政體制和財政轉移支付激勵措施,鼓勵地方政府幫扶減債,采取措施減少債務負擔,對國債轉貸資金,屬公益性建設的,建議中央財政給予豁免。對逾期債務和不良債務給予減免。”傅光明說。
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