國家發改委宏觀經濟研究院投資研究所的一份調研報告建議稱,要加強政府財政與債務的透明度,建立與完善政府債務統計報告制度,實現商業銀行對政府債務的規模、結構和完全性進行動態監測和評估,從而為商業銀行提供真實可靠的信息,方便商業銀行信貸決策。
但這些還都是技術性問題,包括傅光明在內的多位受訪人均認為,要解決地方債務危機,更根本的是要修訂《預算法》,賦予地方政府債務發行的一定權限。
1994年通過的《預算法》規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。
“因此,地方政府嚴格意義上說,是不存在收支失衡的,也就是說從財政賬面上,是沒有財政赤字的。”傅光明說,“但是,一些地方政府靠借債搞建設,債權落空或者超過還款能力形成的地方政府債務,是對后續財力的透支。這種透支積累到一定程度將引發財政風險。”
據《中國經濟周刊》了解,中部某省有一個地級市,目前,市直政府債務總額達30.62億元,相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多。也就是說,市直可用財力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區人口70萬人計算,平攤到每人的政府債務約4400元。如果按市直行政事業單位在職人員2.6萬人計算（即行政在編人數）計算,人均債務近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發工資才能還清政府債務。
記者獲知的國務院發展研究中心的一份報告也建議稱,要盡快完善《預算法》、《擔保法》等相關法律,給予地方政府適度負債的法律通道,規范政府舉債,債務率已經超出警戒線一定程度的政府不得再舉債。
“地方政府應當成為獨立的財政主體,有明確的財政支出范圍和收入來源,而為了防范風險,應當制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》和《公債法》,并在《公債法》中分設'地方政府債務’專章,規定發行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項,通過加強監管確保資金安全。”傅光明對《中國經濟周刊》表示。
無論是地方投融資平臺的貸款還是他們發行的中期票據、企業債,最后承擔風險的都是商業銀行。地方政府幾年一換屆,“管借不管還”,而商業銀行也只好相信地方信用。
國人大財經委副主任尹中卿:
地方政府融資鏈條面臨斷裂
徐華是一家商業銀行債券交易員,他最近對下單城投債很是猶豫,盡管這只債券的收益率高出同期貸款利率近100個基點,項目現金流、抵押資產等一切正常。
徐華的擔憂正是源自1月19日溫家寶總理在國務院第四次全體會議上關于防范地方投融資平臺潛在財政風險的講話。
從支持到肅整,不到一年時間,地方投融資平臺的“瘋狂”表演不僅令自身出現風險,還可能殃及正處在改革期的中國銀行(601988,股吧)業。
“2009年地方政府投融資平臺及其債務迅速增加,地方政府投融資平臺銀行貸款余額由1萬億元上升到5萬億元。”全國人大財經委副主任委員尹中卿對《中國經濟周刊》表示。
在尹中卿看來,“很多地方政府投融資平臺資本金很少,但杠桿率卻很高,大部分資金使用在自償能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目之上,給地方留下隱性赤字和債務負擔,造成財政結構性風險。”
所以,“如果地方債務風險爆發,許多項目難免會半途而廢,地方政府融資鏈條面臨斷裂,很多地方經濟發展也可能面臨停滯。最后不僅造成政府還款能力欠缺,也會導致銀行產生大量呆壞賬”。
“只管借錢,不管還錢”
國務院發出的規范地方融資平臺風險的信息不僅讓徐華感到猶豫,對整個銀行業來講都是很重要的提醒。
“今后或許能夠出臺一些規范性的條款,對銀行貸款將造成一些影響。”一位不愿透露姓名的銀行業官員對《中國經濟周刊》表示。在其看來,由于地方政府融資平臺貸款的期限長,存在“前人借錢、后人還債”的現象。對于地方政府官員而言,“誰借的越多,誰在任期內的政績就越大”,所以,按道理說,銀行多放貸會多掙錢,但對于放貸給地方投融資平臺來說,則可能是多放貸,多壞賬。
安邦咨詢高級分析師李明旭表示,面對著巨額的基建投資支出,地方政府的籌資渠道有:中央代發地方政府債券,地方投融資平臺發行的“城投債”,由銀行、信托以及地方投融資平臺三方參與的“銀政信”產品以及規模巨大的銀行信貸。其中,后兩者“將可能給中國的銀行業帶來愈來愈大的風險”。
據了解,西部某縣在2009年的財政收入大約12億元,除去工資等正常支出,僅剩3億～4億元用于償債,而該縣2010年僅利息一項就要償付18億元。
“這些地方政府也知道自己根本沒有償債能力,但是他們更看重的是這種難逢的發展機遇。地方政府一種非常普遍的心態是,只管借錢,不管還錢。”安邦咨詢高級分析師徐斌告訴《中國經濟周刊》,“監管缺乏,沒有相應的懲罰措施,這些都是助長地方政府僥幸心理的因素”。
而交通銀行金融研究中心在一份報告中指出,“地方政府投融資平臺的資產負債比例普遍較高,有的高達80%以上,政府隱形債務負擔過重”。而且,地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸,形成“多頭融資、多頭授信”的格局,銀行有時難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況,造成債務管理非常混亂。
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