專訪財政部財科所副所長白景明
2011年，財政收入中地方得到的比中央多，地方超過了50%，中央約占49%。每年都在這個比例上下，中央沒有占太多
中國實施結構性減稅已有多年，2013年還將繼續減稅。2012年12月15~16日召開的中央經濟工作會議提出，2013年要結合稅制改革完善結構性減稅政策。之后的全國財政工作會議和全國稅務工作會議上也都強調了減稅仍是2013年的重頭戲。
在近年財政收入大幅增收及當前宏觀經濟回升乏力的背景下，減稅似乎是眾望所歸。但是，結構性減稅該怎么減?能不能“全面減稅”?地方政府財政收入不足是否可以自主發債?帶著這些問題，《第一財經日報》記者專訪了財政部財科所副所長白景明。
“全面減稅”不現實
第一財日報：2012年會不會出現較大幅度的財政超收?
白景明：完成財政收入任務是沒問題，但是具體數額難判斷。2012年我判斷是完成預算指標差不多，但超收不會有多少。目前來看，2012年1月到11月還沒有完成預算指標，前11個月才到108903億元，2012年財政收入預算的是11萬億。
這種狀況和往年不一樣，2011年到11月份的時候，收入已經完成了預算指標，現在收入形勢不是很樂觀，別看11月份的數字好，那是和2011年同期相比，2011年11月經濟下滑嚴重，財政收入絕對額比較低。
我們還要看到，2012年11月的財政收入增幅比前十個月的平均數還要低。所以從目前的財政收入增幅來看，不能說明我們回到收入高增長時期。
日報：2012年以來財政收入增幅較往年縮小，減稅的影響大嗎?哪些稅種收入減少明顯?
白景明：目前來看，我們的財政面臨比較強勁的收支壓力，未來一段時間也是這樣。現在到了階段性收入增長力下滑，這和減稅也有一定關系。結構性減稅步子邁得比較寬。但具體數目還沒有總結出來。
日報：我們說了這么多年的結構性減稅，現在也有觀點認為不該再說結構性減稅，而是應該全面減稅。
白景明：現在來看，結構性減稅就是結合稅制改革，稅制改革會導致一些減稅，比如增值稅改革、個人所得稅的改革，都會帶來減稅。但全面減稅，調整所有稅制全部都減稅，這在任何國家都不會有這種情況，沒有可行性。
日報：如果全面減稅，會有什么樣的后果?
白景明：可想而知，我們如果過度減稅，支出怎么辦。收入是支出的基礎，現在國家要保民生、保結構調整，財政支出的壓力很大。而且，財政支出在保障民生方面有兩種，一種是再分配，比如低保，另一種是為群眾創造良好的發展條件，比如2012年財政性教育經費達到GDP的4%的目標，這是對人力資本質量的改善，還有水利建設、交通建設，這些都是對民生起保障作用的。
同時，支出也有再分配作用，同樣對社會經濟發展也有促進作用，公共服務對經濟也有支撐作用。
我們要考慮到這個因素，并不是全面減稅就是好事，大幅減稅后，社會保障、教育、環保、醫療衛生的錢從哪里來，需要考慮這些因素。
分稅制未導致地方財力不足
日報：從2012年的財政收入情況來看，非稅收入遠比稅收收入的增長快，這種趨勢是否會在2013年繼續延續?
白景明：2012年非稅收入的增長率看起來比較高，但這是不穩定的，有些非稅收入是一次性的，比如資源有償使用的費用是一次性收的。而且，現在政策已經在逐步調整，前幾天又取消了30項行政事業性收費，2012年就已經分批取消了上百項收費。所以非稅收入不會構成財政收入的主體，也不會增長得很快。
日報：目前來看，由于減稅等原因，稅收收入增幅較小的情況下，地方上在非稅收入項目上挖掘的動力比較足。
白景明：地方財政收入的主體還是稅收，非稅收入的比重并不能太高，這也不是長期穩定的收入來源。
日報：有學者擔心地方政府在增加財政收入的驅動下，會大量挖掘非稅收入項目，尤其是罰沒收入部分，您是否也有此擔心?
白景明：我認為這種擔心可以理解的，但現行制度已經鎖定了地方政府不可能靠罰款過日子，這是由制度規定的，不會讓亂罰款的現象大面積發生。這在制度上有約束。
日報：地方上凸顯財政不足的狀況和目前運行的分稅制有關么?
白景明：分稅制現在來看運行是良好的，充分發揮了保障地方財政收入增長的作用，而不是約束作用。我們可以看到，實行分稅制以后，營業稅等地方稅種收入增長很快，甚至高過增值稅收入增長率，更不用說契稅等小稅種。
所以我覺得不能說地方財力不足是分稅制導致的。
日報：分稅制的爭議一直比較大，也有學者和地方官員認為，中央拿走了大頭，地方政府的權利和責任不對等，財權太小了。
白景明：這個觀點不太合適。從數據來看，地方拿到的更多。2011年，財政收入中地方得到的比中央多，地方超過了50%，中央約占49%。每年都在這個比例上下，中央沒有占太多。
我國實行分稅制體制的時候有一個目標，中央收入占全部財政收入的60%，實行分稅制以后沒有一年實現過，剛實行分稅制的時候，最高的一年曾達到57%，之后比例就逐步降下來了。中央占比在50%~55%之間徘徊，一般是52%、53%。所以從數據來看，說中央拿了大頭，這種說法并不成立。
而從支出來看，地方占大頭。中央收入有2/3是轉移支付下去，這也是有數據的。每年中央給地方好幾萬億的轉移支付加上稅收返還，按2012年的預算，兩筆支出一共達到4萬多億。
地方自主發債不符合制度設計
日報：那為什么地方依舊感到財力不足?
白景明：財政不足怎么理解?有兩種理解。一種是滿足不了履行基本事權的支出;第二種，是支出需求無法滿足，這個就比較大，比如地方政府要上很多項目，沒錢。
我認為，現在國內在前一個標準上，保障地方基本公共服務供給方面的財力是達到的，我們一直在推進財力與事權相匹配。這幾年中央的轉移支付力度很大，這部分轉移支付彌補了地方收支缺口，在中西部省份這點表現得尤為突出。
地方在城市建設方面的財政不足，這種不足是永恒的，在世界各國都存在。地方的出發點當然也是對的，為了更好的發展，讓公共環境、投資環境更好，保障居民公共服務水平再提高。
日報：如何讓地方能有財力去追求更高水平的城市建設?
白景明：這是地方的財政瓶頸，需要在以后的發展中逐步解決，關鍵是要保障正常的經濟增長，沒有增長就沒有稅源，這是核心問題。
日報：有觀點認為，應該讓地方自主發債，您覺得這樣做可行嗎?
白景明：目前地方債發行的管理體系是合理的，中央集中管理，確定規模。我也聽說過這樣的意見，但我認為現行的集中管理發債方式是合理的，這和整體制度特征是吻合的。
日報：怎樣理解這種吻合?
白景明：比如說，整個金融管理是集中管理。如果只有地方債是地方自己發，和整個的金融管理體制就是矛盾的，無法運轉。
日報：有哪些沖突?
白景明：如果地方自主發債，債率確定誰來批?金融管理體制是相對集中的，企業債的發行由發改委批，發行股票也是一種直接融資，由證監會批。如果地方債由地方發行，規模不管，那和股票的關系如何處理。這些都是現實的問題。
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